本報特稿/土地徵收制度檢討/智庫論壇/國家政策研究基金會高級助理研究員曾志超

中央日報 – 2014年1月29日 上午11:35

一、 前言

 近期我國發生大埔徵地案內政部敗訴以及美河市開發案等二大案件,實有必要重新檢討我國土地徵收制度。本文將從上述二個案件引發的諸多爭議,來探討我國土地徵收制度問題,並試圖提出幾點建議,供政府參考。

二、 我國土地徵收制度簡介

 國家為公共目的需求或經濟發展的需要,興辦特定事業,而需徵收民間土地,乃依法定程序,在特定事業所需的範圍內徵收私有土地,給於相當的補償,進而取得私人的土地,移做公共使用。

 我國土地徵收制度,主要可分為一般徵收與區段徵收二類。根據內政部的解釋,一般徵收指土地徵收乃政府依公權力之運作,為興辦公益事業需要或實施國家經濟建設,基於國家對土地之最高主權,依法定程序,對特定私有土地,給予相當補償,強制取得土地之一種處分行為。

 區段徵收就是政府基於新都市開發建設、舊都市更新、農村社區更新或其他開發目的需要,對於一定區域內之土地全部予以徵收,並重新規劃整理。開發完成後,由政府直接支配使用公共設施用地,其餘之可供建築土地,部分供作土地所有權人領回抵價地之用,部分作為開發目的或撥供需地機關使用,剩餘土地則辦理公開標售、標租或設定地上權,並以處分土地之收入抵付開發總費用。

 由於區段徵收是一種自償性開發作法,政府徵收成本較低,節省政府龐大公共設施用地徵收及公共工程建設經費支出;民間所有權人也可享有土地價值增漲。故區段徵收已經成為我國主要的土地徵收方法。

三、 我國土地徵收制度問題

 區段徵收制度施行多年之後,部分問題也慢慢浮現,主要有以下幾個問題,有必要適度調整:

 (一) 徵收價格偏低

 我國土地徵收最常被詬病的問題,就是徵收的價格偏低。過去依照《土地徵收條例》第30條規定,土地徵收補償費以被徵收土地當年期公告現值加成補償。實務上一般為公告現值加上四成補償,然各地公告地價與市價差距不一,容易造成補償費低於市價的情形,亦滋生爭議。

 所幸2012年施行的《土地徵收條例》修正案已經修改為:被徵收之土地,應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地,應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。明定協議價購及徵收補償應以市價為之,以落實保障人民財產權益,可大幅減少民眾被徵收的意願。

 (二) 徵收過於浮濫

 徵收民間土地將影響人民的財產權,故應符合公益性與必要性,不應任意為之。惟有部分政府發動的土地徵收案件,徵收的理由過於簡略,公益性與必要性受到質疑。

 以大埔案為例,台中高等行政法院更審判決指出,內政部所提徵收案「初審意見」中,辦理原因原記載為「為配合高速鐵路苗栗車站特定區用地取得需要」,與縣府報請徵收目的「為開發新社區及因應新竹科學園區竹南基地周邊地區發展需要」不相符,是否有初步審查已有疑義。此外,國科會在2013年7月聲明澄清,該地並非竹南科學園區範圍,亦非竹科管理局所開發,且未將大埔納為竹南科學園區擴廠之計畫,徵收必要性也受到挑戰。

 (三) 忽略被徵收人意見

 土地徵收勢必對原所有權人的土地造成影響,即使提供相當的補償所有權人也未必想要被徵收,但現行制度與法令卻未重視被徵收著者的意見,難以充分參與土地徵收的決策,因而易發生民眾抗爭的事件。

 (四) 程序正義不完備

 為讓國防、交通、公用、水利、公共衛生、環境保護、政府機關、教育、學術及文化、社會福利、國營事業及其他等重要設施之建設能夠順利進行並兼顧保障人民權益,加強審核私有土地之徵收,內政部聘請具專門學術經驗之專家學者及相關機關代表組成土地徵收審議委員會,審議土地徵收案件,使土地徵收更臻公平合理。

 然從大埔案觀之,引用媒體報導,內政部土地徵收審議委員會第210次會議中,平均1件案件只審查4分鐘,連基本資料、需地機關之主張與理由等都不足以釐清,遑論實質討論與具體審酌,且未依規定到現場勘查,未對是否具公益性、必要性與符合比例原則作明確審議,相關程序淪為形式。

四、 建議

 從上述討論可知,我國地徵收制度仍有部分不完備之處,本文提出幾項建議,供政府參考:

 (一) 強化必要性與公益性審查

 《土地徵收條例》第 3-2 條規定:「需用土地人興辦事業徵收土地時,應依下列因素評估興辦事業之公益性及必要性,並為綜合評估分析:一、社會因素:包括徵收所影響人口之多寡、年齡結構及徵收計畫對周圍社會現況、弱勢族群生活型態及健康風險之影響程度。二、經濟因素:包括徵收計畫對稅收、糧食安全、增減就業或轉業人口、徵收費用、各級政府配合興辦公共設施與政府財務支出及負擔情形、農林漁牧產業鏈及土地利用完整性。三、文化及生態因素:包括因徵收計畫而導致城鄉自然風貌、文化古蹟、生活條件或模式發生改變及對該地區生態環境、周邊居民或社會整體之影響。四、永續發展因素:包括國家永續發展政策、永續指標及國土計畫。五、其他:依徵收計畫個別情形,認為適當或應加以評估參考之事項。」

 從新興之修正的《土地徵收條例》觀之,已經將大法官會議解釋的必要性與公益性具體落實在法條上,以化解外界對於徵收浮濫之疑慮,並明訂徵收計畫書應記載事項,以達到徵收計畫資訊之透明。未來政府徵收時,應徹底落實其內涵。

 (二) 強化民眾參與機制

根據大法官釋字第 409 號解釋理由書指出:「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響,舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序,法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等,均應由法律予以明定,俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據。尤其於徵收計畫確定前,應聽取土地所有權人及利害關係人之意見,俾公益考量與私益維護得以兼顧,且有促進決策之透明化作用。」目前土地徵收過程土地所有權人及利害關係人無法充分表達其意見,讓決策過程易忽略其意見,建議未來應修法引進《行政程序法》之聽證程序。

 (三) 落實程序正義

 從大埔案的審理過程中,可以發現土地徵收審議小組的審查過程多流於形式,難以兼顧公共利益與私人的權益。職是之故,建議政府應全面檢討土地徵收程序,從土地徵收審議小組成員、辦理流程、利害關係人參與、會議公開與相關流程一一檢視,建構完善的土地徵收審查程序,落實程序正義,達到合法、公平、公正與公開等徵收原則。

 五、 結論

 從近來的大埔案等徵收事件,凸顯出我國土地徵收的一些問題。值得慶幸的是,政府正針對相關問題,積極提出修正對策,可望全面檢討諸多弊端,建構完善的土地徵收制度。

【中央網路報】

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